一、 “双碳”项目绩效评价概述
研究表明，全球气候变暖的特征越来越凸显，基 本认定工业革命开始之后，以化石燃料大规模开发利 用为代表的人类活动，是全球变暖的主要原因。类活 动中， 影响全球变暖最大的几个主要因素有二氧化碳、 甲烷、氧化亚氮等。目前，人类要避免因气候变化而 引发灾难，就需要作出停止向大气中排放温室气体的 重要举措， 制定出零排放的实现目标。《巴黎协定》所 规定的目标，是要求联合国气候变化框架公约的缔约 方，立即明确国家自主贡献减缓气候变化，碳排放尽 早达到峰值，在本世纪中叶，碳排放净增量归零，以 实现在本世纪末将全球地表温度相对于工业革命前上 升的幅度控制在 2℃以内。多数发达国家在实现碳排 放达峰后，明确了碳中和的时间节点。
中国随着改革的不断深入，经济由高速发展转向 了高质量发展， 经济总量已成为全球的第二大经济体。 通过倡导绿色经济，进行绿色革命，发展绿色技术， 我国在全球的影响力和领导力不断扩大与提升。同时， 以绿色转型的发展方式，解决我国人民日益增长的美 好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。为了 提升发展质量，保护生态环境，满足人民群众对美好 生活的向往，必须推动碳达峰碳中和工作，将碳达峰 碳中和上升为国家战略，并提出无碳的未来愿景。为 此，2020 年， 中国基于推动实现可持续发展的内在要求和构建人类命运共同体的责任担当，提出了“碳达峰、碳中和”的目标愿景。
“双碳”，即“碳达峰”与“碳中和”的简称。“碳达峰”指二氧化碳等温室气体的排放达到最高峰值不再增长。“碳中和”，即通过产业优化、能源转型、技术革新大量降低碳排放总量，通过植树造林、节能减排、碳捕集、碳封存等技术形式，吸收二氧化碳，等量抵消中和必要的二氧化碳排放量，实现二氧化碳“零排放”。我国承诺在 2030 年前力争“碳达峰”，努力争取 2060 年实现“碳中和”。
“ 双碳”项目目前还没有一个公认的概念，从广 义上理解， 各类碳中和项目、近零碳项目、零碳项目、 低碳项目等均属于“双碳”项目。本文所指的“双碳” 项目是狭义上的一个概念，属于公共财政项目支出的 范畴，专指有财政资金支持的具有“双碳”性质的各 类项目。
“双碳”项目绩效评价是指以“双碳”项目为评 价对象， 运用专门的评价方法、评价标准、评价指标等， 对项目的经济性、效率性、效益性和公平性进行分析 和评判。通过“双碳”项目的预算绩效评价明确双碳 资金支持范围，可以主要用于支持绿色低碳方面的前 沿基础研究、产业前瞻与关键核心技术攻关、农业农 村领域关键技术攻关、科技成果转化、科技应用示范、创新平台建设，以及与国家及有关部门和地方共同组 织实施的联动项目等。同时要对“双碳”资金的支持 范围和方式、资金申请和使用管理、绩效管理监督等 作出明确规定，通过试点示范、评价激励等方式，调 动各地开展碳达峰碳中和工作的积极性，进一步促进 经济社会绿色低碳发展。“双碳”专项资金可以从多 个方面推进碳达峰碳中和工作。如支持试点示范建设， 创建碳达峰碳中和试点城市和园区，支持有条件的开 发区开展绿色低碳循环发展示范；加强基础能力建设， 完善绿色低碳市场体系，建立健全碳排放统计核算和 监管体系，支持碳排放监测和计量体系建设；开展绩 效评价激励，对在推动党中央、国务院和地方政府关 于碳达峰碳中和决策部署落地见效等工作中取得突出 成效的予以激励。另一方面“双碳”政策也为发展零 碳建筑、新能源汽车、零碳钢铁、高效用电技术、零 碳水泥等新型脱碳化技术产品，低碳零碳负碳产业发 展带来机遇；为光伏、风电、水电等绿色清洁能源发 展带来机遇；为新的商业模式创新带来机遇。在这些 产业的发展过程中，财政资金的支持是一个重要的因 素，起着“风向标”和导向的作用。而开展“双碳” 项目绩效评价及其绩效管理就可以发挥“指挥棒”的功能， 推动相应领域或相关区域“双碳”目标的实现。
“双碳”项目绩效评价依据主要包括在开展“双碳” 项目绩效评价过程中需要遵循的相关法律、法规和规 章制度以及政策、标准等。2020 年以来，中共中央、 国务院、地方政府、相关行业主管部门颁布了一系列 “双碳”方面的政策、法规、标准等规定， 均可作为“双 碳”项目绩效评价的依据。如《关于构建现代环境治 理体系的指导意见》。《关于加快建立健全绿色低碳循 环发展经济体系的指导意见》《关于深化生态环保补 偿制度改革的意见》。《关于完整准确全面贯彻新发展 理念，做好碳达峰碳中和工作的意见》。《关于推动城 乡建设绿色发展的意见》《2030 年碳达峰行动方案的 通知》。这些均属于做好碳达峰、碳中和，实现绿色 低碳循环发展、经济社会发展全面绿色转型，建设全 国统一的碳排放权交易市场，促进绿色生产和绿色消 费等工作的政策法规依据。同时， 围绕国家预算管理 制定与颁布的相关政策、法规、制度、标准等， 也是“双碳”项目绩效评价的重要依据。如《中华人民共和国 预算法》《关于全面实施预算绩效管理的意见》等其 他法律法规；政府对“双碳”项目管理的总体要求和 项目的相关规划、投资总额等；涉及“双碳”项目的 预算管理制度、财务管理规定、资金使用要求、会计 管理办法以及财务管理、会计核算，统计汇总等形成 的文件和资料；“双碳”项目相关主管部门的中长期发 展规划、行业管理政策、行业标准及专业技术规范等。
“双碳”项目绩效评价内容一般包括：(1)“双碳” 项目的决策， 用以评价项目绩效目标的定位与“双碳” 目标管理是否相关，与“双碳”管理的相关要求否相符， 项目管理决策机制和组织执行是否规范、高效；(2)“双 碳”项目的资金管控，用以评价“双碳”项目资金是 否按照财务管理办法、预算管理制度进行管理和使用 , 对“双碳”项目的委托、实施、付款等环节的专项资 金是否进行了核算和监督；(3)“双碳”项目的管控制 度，用以评价“双碳”项目预算绩效管理要求的相关 制度及其管理办法是否建立健全， 并能得到有效执行；(4)“双碳”项目的产出，用以“双碳”项目绩效目 标的实现程度和目标任务是否完成，以及项目产出的数量、质量等情况；(5)“双碳”项目的效益，用以评 价“双碳”项目的创新性和先进性对经济和社会影响 的效益性；项目涉及相关单位、群体的满意度以及享 受公共服务的公平性等内容；(6) 其他相关内容，用 以评价“双碳”项目对社会的特殊影响等其他内容。
“双碳”项目绩效评价指标体系由指标基本框架、 指标要素以及指标说明等内容构成。指标体系设计首 先需要构建指标基本框架，基本框架通常可以由横向 维度和纵向层次交织构成。在基本框架的基础上，设计指标要素及其指标说明，逐级细化和完善，形成绩 效评价指标体系。
“双碳”项目绩效评价指标的基本框架可以由横 向维度的评价指标与纵向维度的评价指标相互融合后 的构成。其中，横向维度的评价指标可以划分为项目 决策类维度、过程类维度、产出类维度和效果类维度四个方面。其中决策和过程主要反映的是项目的决策 管理、项目管理、资金管理等维度的绩效，而产出和 效益主要反映的是项目产出的数量、质量、成本以及 效果满意度维度的绩效。纵向评价指标体系可分三个 层级， 分别为一级指标层、二级指标层及三级指标层， 有利于全面客观地评价建设项目的绩效水平。在设计 一级指标层时， 可以直接采用横向指标的决策、过程、 产出、效益四个方面的共性指标，第二级指标层是对 一级指标层的具体化，是反映建设项目资金绩效的关 键性指标，发挥着承上启下的作用。第三级指标层是 对二级指标的进一步说明和细化，是需要充分体现出 “双碳”项目特征的个性化指标。
(1)决策类绩效评价指标。“双碳”项目的决策 类评价指标主要包括项目立项情况，绩效目标管理情 况和资金投入情况。其中“双碳”项目立项指标主要 用以评价项目的立项是否符合国家、地区及行业的“双 碳”项目发展规划与项目计划等要求，项目的报批流 程与环节是否合规。项目绩效目标管理指标主要用于 评价“双碳”项目绩效目标的设定是否合理，以此评 价“双碳”项目所设定的预算绩效目标依据是否充分， “双碳”项目结项后是否达到所要求的标准，预算与 绩效编制是否符合客观实际，预算资金的额度与年度 绩效目标是否相匹配。项目资金投入指标用以预算资 金的投入与分配是否合理适度， 有无测算的相关依据， 与补助的预算单位或地方预算部门实际收到的预算分 配金额是否一致。
(2)过程类绩效评价指标。“双碳”项目绩效评价的过程类指标主要包括“双碳”项目资金管理和项 目实施管理， 其中项目资金管理指标用以评价“双碳” 项目实际到位的资金与预算安排的资金之间的比例是 否按计划执行，以及预算资金的使用合规性和预算执 行率是否符合要求。“双碳”项目实施管理指标用以评价财务核算管理、“双碳”项目管理、组织实施管 理等各项管理制度是否健全与完善，内部控制制度及 有关管理制度的执行是否有效等情况。
(3)产出类绩效评价指标。“双碳”项目绩效评 价的产出类指标主要包括项目实际产出的数量、质量、 时效和成本等。通过实际完成的“双碳”项目成果数 量与计划数量的比率等指标，用以评价项目产出数量 的目标实现程度。“双碳”项目的质量达标率等指标、用以评价项目产出质量的目标实现程度。“双碳”项 目实际完成时间与计划完成时间的比较指标、用以评 价项目时效目标的实现程度，实际成本与计划成本的 比较指标，用以评价成本节约率的目标实现程度。
(4)效益类绩效评价指标。“双碳”项目绩效评 价效益类指标主要包括项目实施的效益，以此评价 “双碳”项目实施所产生的实际效益。如项目社会效 益、项目经济效益、项目生态效益及项目的可持续影 响。“双碳”项目的满意度，用以评价社会相关群体、 管理机构或受益对象对科技工程项目的实施效果满意 程度。
在指标体系设计过程中，指标权重的设计是一个 重要的环节， 既要科学合理，也要突出结果导向的设 计原则，重点体现项目的产出和效益。通常情况下，“双碳”项目产出和效益指标的权重原则上不能低于 60%。
“双碳”项目绩效评价的成果文件主要以绩效评 价报告的形式体现。财政部门和项目主管部门应在“双 碳”项目绩效评价工作完成并形成绩效报告后，对绩 效评价结果及时进行反馈并充分应用， 实现奖优罚劣， 对评价结果为优、良的应予以支持和奖励，对于评价 为中、差的要核减预算或终止项目，总之，要将项目 绩效评价的结果作为预算安排的重要依据。
绩效评价体系的设计与实施，集中体现到评价报 告能否客观、公正、科学地评价出“双碳项目”的实 绩和效果。花钱必问效、无效必问责，是使用财政资 金的基本要求。财政部门在安排预算资金时，要充分 考虑“双碳”项目绩效评价情况，注重绩效评价结果 的及时反馈与应用，将需要预算资金支持的碳达峰碳 中和的重点项目和关键领域，要予以倾斜和扶持，确 保钱聚集在刀刃上。要将预算绩效评价方法、工具与 预算管理深度结合，形成科学的“双碳”项目绩效评 价体系，促进评价结果与资金安排的有效对接，将资 金奖励或分配给“双碳项目”绩效评价为优良的部门 或单位，对“双碳”项目绩效评价差的地区、部门或 单位，要适当扣减“双碳”项目的专项资金或相关转 移支付资金，健全预算安排与绩效结果挂钩的激励约 束机制。因此，只有不断地完善和优化“双碳项目” 绩效评价体系，才能稳步提升“双碳项目”的预算绩 效管理水平， 进而推动“双碳”目标的稳步实现。
（作者：张俊杰 单位：大华国际项目管理 (北京) 有限公司）
